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新证券法开启投保基金公司投资者保护新篇章
时间:2020-05-15
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为应对证券行业风险集中爆发态势,有效开展证券公司综合治理,2005年6月,国务院批准发布《证券投资者保护基金管理办法》,同意设立中国证券投资者保护基金有限责任公司。2005年10月颁布的《证券法》第134条明确规定“国家设立证券投资者保护基金”,从而确立了投保基金公司作为国家设立的投资者保护机构的法定地位。近些年来,投保基金公司在中国证监会领导下,在财政部、人民银行支持下,构建了投保基金筹集管理、证券公司风险监控监测、投资者保护状况评价、投资者诉求响应、投资者赔付五大业务体系,积极履行公司防范化解金融风险和维护投资者合法权益的法定职责,取得了显著成效。

2020年3月1日,新《证券法》正式施行,其中对证券投保基金的规定进行了修改,增加了基金规模由国务院具体规定的表述。更为突出的是,新《证券法》设专章规定了投资者保护制度,一章八条共九大创新制度安排,极大丰富了投资者保护的“工具箱”,同时也赋予了国家设立的投资者保护机构的职责和使命。投票权征集、先行赔付、证券纠纷调解、证券支持诉讼、股东代表诉讼、证券代表人诉讼等一系列创新的投保制度都需要投资者保护机构的积极参与。新证券法颁布实施将对投保基金公司的发展将产生重大而且深远的影响,投保基金公司将依法开展工作,积极履职尽责,践行初心使命,开启投保基金公司投资者保护工作新篇章。


积极助力防范化解金融风险,切实做好投资者交易结算资金的监控,确保1.7亿投资者的交易结算资金安全


在上一轮证券公司风险处置中,截至2019年底,投保基金公司共参与了26家证券公司的风险处置,累计向24家被处置证券公司发放投资者保护基金225亿余元,用于弥补客户证券交易结算资金缺口和收购个人债权,有力维护了投资者合法权益,保障了资本市场和社会稳定。此次新证券法对原来的条款进行了修改,要求证券投资者保护基金的规模也需要由国务院规定。投保基金公司认为,根据证券法的这一修改,未来投资者保护基金的筹集、管理与使用将更加严格,对基金管理水平也提出了更高的要求。投保基金公司将持续做好证券公司风险处置后续遗留事项工作,并努力使投保基金的筹集管理使用在科学化、规范化、制度化方面再上新台阶。

作为国家金融安全保障体系的重要组成部分和资本市场重要基础设施,投保基金公司切实履行证券公司风险监控监测职责。为了建立更为全面、主动和动态的投资者资金安全保障长效机制,自2009年起,在证监会的指导下,投保基金公司建立并运行交易结算资金监控系统,每日对投资资金安全进行比对,因其“看得紧、看得清、看得实”,市场称之为“鹰眼”系统。目前,已实现对证券市场投资者2.7亿个资金账户、合计约1.2万亿元交易结算资金的集中、统一、看穿式监控。近年来,又进一步探索建立了“及时发现、及时报告、及时处理、及时整改”的动态处理机制,在“鹰眼”的守护下,再无发生一起恶性挪用投资者交易结算资金事件,有效维护了投资者的资金安全。

为更好地履行“监测证券公司风险、提出监管处置建议、会同有关部门建立纠正机制”等法定职责,2016年投保基金公司又构建起“监测识别、量化评估、预警提示”三位一体的证券公司风险监测体系,开展了常态化风险监测,并于2019年成立了专门的证券公司风险监测部。在证监会领导下稳步有序地开展流动性支持工作,并积极推动“五个一”工程建设,即:构建“全方位、分层次、多角度、聚重点”四维合一的证券公司流动性风险监测体系,形成多维度多层次、平战结合的风险监测分析报告体系,深化以共商共建共治共享为原则的监管与行业交流合作机制,建设科技化智能化的证券公司风险分析与流动性支持信息系统,打造一支政治素养高、工作能力强的风险监测人员队伍。

下一步,投保基金公司将立足本职助力防范化解系统性金融风险。不断强化证券交易结算资金监控的“鹰眼系统”, 精准监控,增强风险预研预判能力。继续强化证券公司流动性等风险状况的常态化监测预警,进一步做实、做细、做精、做专流动性风险监测,并在证监会领导下稳步有序地开展流动性支持工作,为助力防范化解系统性金融风险贡献力量。


充分发挥国家设立的投资者保护机构的职能,积极推动证券法关于投资者保护相关制度的落地实施,让好的制度转化为投资者保护的好的成效


新证券法规定的终止调查制度、先行赔付制度、证券调解制度、证券支持诉讼制度、股东代表诉讼制度以及证券代表人诉讼制度等都涉及投资者赔偿,从而体系性地建立了多层次的投资者保护体系。投保基金公司将依托自身优势,从行政和解金管理、先行赔付管理、开展多元化纠纷调解、参加证券代表人诉讼等方面,切实履行好国家设立的投资者保护机构的职责,开启多层次投资者赔付的新篇章。

切实履行行政和解金管理职责

行政和解制度是我国行政执法体制的重大制度创新。自2015年证监会《行政和解试点实施办法》颁布以来,投保基金公司不断进行角色探索,积极推动行政和解相关制度试点工作。2019年,行政和解第一单“破冰”,中国证监会依法与高盛亚洲、高华证券等相关申请人达成行政和解协议,这是证监会自2015年在证券期货领域试点行政和解制度以来的首次实践应用。投保基金公司作为法定的行政和解金管理机构,在证监会的统一安排部署下妥善、及时地完成了本案行政和解金管理的各项相关工作。截至目前,投保基金公司累计管理行政和解金已经超过8亿元。

但是,过去的行政和解试点制度对和解的条件规定较为严格,在一定程度上制约了和解制度的广泛实施。此次新证券法参考反垄断法当中的“终止调查制度”,在第171条明确规定了证券执法领域的终止调查制度,实质上就是行政和解制度的一种体现。与反垄断法中终止调查制度不同,新证券法申请人“赔偿有关投资者损失,消除损害或者不良影响”作为终止调查的法定条件之一,既有利于节约执法资源、提高执法效率,更重要的是将赔偿投资者与行政执法程序紧密结合起来。投保基金公司认为,随着新和解制度在证券法上得以明确,适用条件也更加灵活,未来将在证券执法领域发挥更为重要的作用,公司也将积极总结前期和解金管理的经验,深入研究证券和解和赔偿制度,细化和解赔偿的具体实施规则,切实保障新证券法终止调查制度的实施。

认真当好先行赔付基金管理人

先行赔付制度是我国证券市场投资者损失赔偿制度的重大创新,在本次证券法修改前,《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号——招股说明书(2015年修订)》中明确要求保荐人在招股说明书中承诺先行赔偿,证监会《关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见》中也有类似规定。实践中已有万福生科、海联讯、欣泰电气(退市)欺诈发行三案先行赔付的成功实践案例,三案均先由先行赔付人出资设立专项基金,由投保基金公司接受出资人委托担任专项基金管理人,负责管理、运作和处分基金资产。2013年以来,投保基金公司建立了先行赔付的线上系统,累计赔付投资者3.4万余人,达到适格投资者总人数的95%以上,共计支付补偿金约5.09亿元,占赔付总金额的99%以上,平均赔付周期仅为两个月。

新证券法第93条首次在法律层面明确了先行赔付制度,基本制度与已有实践并无实质差异,使该制度的合法性变得完整且坚实,对该制度未来的功能发挥具有重要意义。同时,也需注意到新证券法规定的先行赔付制度在表述上还比较原则,而且将其确定为一种“自愿”制度安排,因此在诸多方面仍存在完善和规范的空间,尤其是如何激励中介机构在应当承担法律责任时积极先行赔付仍然有待探索。投保基金公司认为,新证券法规定的终止调查制度,将申请人“承诺赔偿有关投资者损失”作为达成行政和解的条件之一,这对违法责任主体主动出资先行赔付投资者可能会具有较强的激励作用,可以预见未来先行赔付可能会更多地与终止调查制度结合起来适用,将其作为终止调查制度的重要配套安排。下一步,投保基金公司将着力总结、固化既有案例实践成果,完善行业相关操作指南,以便为实践中更规范地开展工作提供操作性的指引。同时,进一步深入研究先行赔付制度和其他证券市场投资者赔偿救济机制的结合机制,以及该制度与司法审判的有机衔接,推动该制度更具可持续性和生命力地推广、发展。

积极开展“一对多”证券期货纠纷调解

2016年,最高人民法院和中国证监会联合发布《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》,决定在全国36个地市或地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作,2018年11月发布的《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》把试点中的有效经验和做法固化下来,将纠纷多元化解机制建设由试点转为全面推进。投保基金公司作为首批八家试点证券期货调解组织之一,积极贯彻落实上述文件的精神,依托自身的系统优势、专业优势、实践优势,探索实践投保基金特色化的“示范判决+委托调解+共管账户”的调解模式。一年多以来,投保基金公司已经累计完成700余起证券虚假陈述案件的调解工作,涉诉金额突破亿元。其中,不乏资本市场影响较大的案件,案涉金额巨大。

2019年,投保基金公司与北京一中院共同探索的“共管账户”模式分别被北京高院和上海金融法院写入《关于依法公正高效处理群体性证券纠纷的意见(试行)》和《上海金融法院关于服务保障设立科创板并试点注册制改革的实施意见》,成为司法规范性文件所确认的专门调解机制。

同时,公司持续推动投资者损失计算系统优化升级,高效权威辅助司法审判系统建设。通过升级损失计算系统,基本实现损失计算自动化;通过建设在线调解平台,实现投资者权利救济一站式服务。仅2019年,投保基金为司法机关审判提供专业辅助支持,为北京、济南、杭州、广州等多家法院审理的超过2000起案件提供专业损失计算,涉及金额1.4亿元。

投保基金公司认为,在新证券法确立的多元民事赔付格局中,“示范判决+委托调解”具有其独立的纠纷解决优势。公司将继续加强审调联动,巩固提升现有诉调对接成果,继续发挥专业优势,通过损失测算为法院审理提供全方位的决策参考;继续探索“示范判决+委托调解”模式案件类型,形成适用于类案的可复制的诉调规则;联合法院推动裁判标准和证据规则的统一,不断推进证券纠纷多元化解模式创新。

探索参加证券代表人诉讼

在传统普通共同诉讼模式之下,不仅占用了大量司法资源,对投资者而言往往索赔周期长、维权成本高,实际赔付规模也有限,不足以发挥民事赔偿对违法行为的震慑作用。新证券法第九十五条关于证券代表人诉讼的规定,被认为是新证券法最大的亮点之一。新证券法在现行民事代表人诉讼制度的基础上,进一步引入了由国家投资者保护机构作为代表人,权利人“默示加入、声明退出制”的诉讼制度模式。新证券法规定的退出制代表人诉讼结合了传统代表人诉讼、集团诉讼退出制和机构公益诉讼等既有制度的特点,又避免了这些制度的固有弊端,形成了具有中国特色的证券集体诉讼制度。

投保基金公司认为,新证券法规定的代表人诉讼制度为投资者保护提供了一件重型的法律武器。但这一制度属于初创,还需要大量的细化规定予以配套完善。投保基金公司作为证券法明确规定的国家设立的投资者保护机构,加之有开展先行赔付以及纠纷调解、司法审判专业支持的经验,同时在先行赔付过程中建设的投资者服务系统,可以实现公告、查询、申报、支付等大规模投资者服务功能,为参加代表人诉讼奠定了技术基础。下一步,投保基金公司将着力加强对代表人诉讼制度的研究,为制度的具体实施提供建议;加强损失计算等方面的基础关键性课题研究,推动司法裁判标准的统一;利用先行赔付等系统基础建设支持代表人诉讼的服务平台,为代表人诉讼制度的稳妥推进提供有力的保障。


巩海滨

中国证券投资者保护基金有限责任公司总经理