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放宽适用条件 进一步发挥证券行政执法和解的投保功效
作者:投保基金公司法律部业务经理 曹乙木    时间:2020-05-15
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证券领域的行政执法和解作为一种新型综合性执法方式,在平衡行政资源与行政效率间关系、及时补偿投资者损失、尽快恢复证券市场秩序等方面具有重要价值。2015年,经国务院批准,中国证监会颁布《行政和解试点实施办法》(简称《实施办法》),标志着我国证券市场行政执法和解制度的正式确立。5年来,行政和解相关工作持续稳步推进,中国证监会《2019年法治政府建设情况》中公布“2019年共收到行政和解申请9件,受理5件。与高盛亚洲、高华证券等九名申请人达成和解协议,申请人交纳和解金1.5亿元,行政和解第一案成功落地”。通过行政和解,一些比较复杂的案件矛盾得到了有效化解,并取得了良好的社会和法律效果。

但从当前证券领域违法违规行为多发的现状来看,行政和解制度在适用的频次方面仍有待进一步提高。如能一定程度放宽其适用条件,将有效激发制度动力,更好地发挥其积极功效。

有关证券行政执法和解适用条件的规定,域外主要存在两种立法模式。一种模式明确规定证券行政案件只有在满足一定条件的基础上,证券监管机构才能与相对方进行和解,如德国法要求适用和解契约需“存在着有关事实状况或法律观点的不确定状态,这种不确定状态不能查明或非经重大支出不能查明,且通过双方当事人的让步,可以取得一致的认识”;另一种模式则不明确规定证券行政执法和解的具体条件,而是授权证券监管机构根据个案具体情况行使自由裁量,如新加坡金融监管局即认为“设定和解的标准既不切实际,也不令人满意”,英、美等国在立法上也持此态度。

作为试点阶段的制度规则,《实施办法》在行政和解的适用条件上要求案件事实或法律关系难以明确,并未考量执法成本方面的因素,还规定了在违法行为“事实清楚,证据充分,法律适用明确,依法应当给予行政处罚”的情况下不得适用行政和解的消极条件,实际上采用了比德国模式更严格的标准,从而起到限缩适用情形、稳步开展探索的作用。本次新《证券法》在总结证监会前期行政和解试点经验的基础上,于法律层面正式对行政和解作出规定,在夯实其法律依据的同时,也大幅放宽了制度适用条件。根据新《证券法》第171条的规定,适用行政和解不要求“案件事实或法律关系尚难完全明确”,在适用期间方面的规定为“调查期间”,与《实施办法》中要求在正式立案之日起满三个月至行政处罚决定作出之前的规定亦有不同。

对于制度适用条件的规定,其背后所折射出的是对制度定位及价值取向的选择。从《实施办法》的限缩到新《证券法》的放宽,行政和解适用条件的变化旨在使其从“幕后”走向“台前”,由原本的行政执法辅助手段平稳过渡到证券纠纷多元化解方式中的重要组成部分,从而更大程度地发挥其保护投资者权益、有效节约执法资源的作用。

为使证券行政执法和解制度顺畅地由试点转向常态化,预计在适用条件方面,下一步对《实施办法》的修订将主要依据新《证券法》的有关精神,取消对案件事实及法律关系判断的积极和消极条件限定,更多地从节约执法资源、快速稳定市场预期、及时保护投资者权益等方面对制度适用进行评估。同时,还应积极探索并设立其他更符合制度目的的消极条件,从而对证券监管部门的裁量权予以适当限缩,如对于行政相对人明确否认其违法、因涉嫌其他证券违法行为正在被司法机关立案调查等情形,不适用行政和解。预期通过上述修改,行政和解将在未来迸发出全新的制度活力,与先行赔付等其他投资者保护制度一道,共同服务于资本证券市场,为切实增强投资者获得感而发挥其应有作用。(本专栏由投保基金公司和中国证券报联合推出)