体系化构建中小投资者损害赔偿救济制度

——黄炜主席助理在2017年国际证券投资者保护研讨会上的发言


尊敬的各位来宾,女士们,先生们:

上午好!

今天,全球多个市场的投资者保护组织在北京最美好的季节相聚在一起,共同探讨资本市场投资者权益救济这一具有普遍意义的重要话题,十分有益。我谨代表中国证监会,对会议的召开表示热烈祝贺,向前来参会的各国家、地区的代表表示热烈的欢迎。同时,也向前来参加会议的中国财政部、中国人民银行、国务院法制办、中国银监会、中国保监会等相关单位、部门的领导和同事表示热烈的欢迎,感谢你们长期以来对资本市场投资者保护工作的关心和支持!

经过近30年的发展,中国A股市场的市值规模已经位列全球第二,但与很多境外成熟市场以机构投资者为主的结构不同,参与中国市场的投资者中,自然人占比超过99%,而其中持股市值在50万以下的中小投资者,占比超过95%。与遵循“止损”、“止盈”原则,采用分散和对冲风险策略的机构投资者相比,中小投资者在投资心理、交易习惯、判断能力等方面存在明显差异,中国市场投资者结构这一特点,必然影响甚至决定着中国市场的特有风格,由此引发的市场监管问题,特别是中小投资者保护的特殊问题,成为中国监管者必须面对和解决的现实课题。

中国资本市场发展到今天,在投资者保护方面做了坚持不懈的努力,一是形成了包括证券法、公司法、证券投资基金法、刑法及大量行政法规和规章在内的法律体系;二是国务院专门出台了《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》,全面构建了保护中小投资者合法权益的政策体系;三是专门制定了《证券期货投资者适当性管理办法》,基于“了解你的客户”的理念,建构起“把适当的产品卖给适合的投资者”为原则的基础性、中枢性、底线性投资者适当性管理制度;四是在一般的行政执法和司法审判体系之外,建立了专门的投资者保护组织体系,设立了投资者保护基金公司、中小投资者服务中心公司,以及证券期货纠纷调解中心等一大批专门机构;五是不断探索投资者赔偿制度机制,在不断完善证券期货民事赔偿诉讼制度的基础上,创新推出了行政和解、诉调对接、先行赔付、公益机构证券支持诉讼等新的投资者赔偿救济方式;六是坚持依法全面从严监管,严厉打击证券违法违规行为,维护投资者合法权益。仅今年上半年,中国证监会启动初步调查和立案调查的案件就有302起;稽查部门调查终结立案案件118起,其中移送行政处罚审理程序103起,移送公安机关19起;共对61家机构和310个个人采取行政处罚措施,对32人采取市场禁入措施。

通过行政执法和刑事制裁的方式打击、惩治违法违规,维护市场秩序,实现对投资者权益的整体性保护,这是投资者保护一个方面的重要工作,另一方面,对于因违法违规行为受到损害的投资者,能否提供及时、便捷、充分的个体性保护,让投资者获得直接的经济补偿和赔偿,是衡量和检验一个市场是否能够充分保护投资者的重要试金石和标尺杆。

中小投资者的损害赔偿救济制度是一个非常专业的领域,涵盖的内容很多,制度设计的难度很大。这是因为证券市场投资者的损害赔偿不仅具有一般侵权民事赔偿的普遍性,还具有证券市场侵权民事赔偿的特殊性,由此产生了一系列专门问题需要我们去面对与解决:

一是如何解决由于投资者人数众多带来的诉讼方式问题。证券市场的违法行为往往造成众多,甚至成千上万个投资者的损失,而每个参与交易的投资者损失情况又各不相同。中国民事诉讼中的共同诉讼和代表人诉讼制度,如何面对证券侵权诉讼的人数众多的难题?境外市场的以“声明退出”(opt-out)规则为基础的集团诉讼、以当事人协议和法官职权为基础的示范判决制度有何借鉴意义,值得我们思考和研究。

二是如何解决中小投资者寻求赔偿的专业支持和帮助问题。与普通交易中买卖双方都确切知道自己交易对手的情况不同,证券市场采用多对多的集中交易机制,买卖双方不需要知道自己的交易对手是谁。在这种特殊机制下,受到损害的投资者如何证明违法侵权?如何认定因果关系?如何计算违法所得?必然面临专业能力不足的难题,实现投资者的权利救济,需要在技术上、法律上做出特殊的安排,给中小投资者提供专门的帮助和支持。

三是如何解决证券违法多元主体的责任分配问题。证券市场投资者所受到的损害,通常是由多个主体的多个行为共同作用的结果,发行人、保荐人、承销商、审计和法律服务机构可能都存在过错,在共同造成损失的情况下,他们之间的责任应当如何分配,如何帮助投资者最为便利地获得赔偿?怎样才能最大程度地保障投资者的合法权益?也是实践中常见的问题和制度设计上的难题。

四是如何高效及时处理侵权纠纷以稳定市场预期问题。由证券市场违法侵权受到损害的投资者能否及时实现民事赔偿,不仅关系到市场的公信,也关系到市场预期的稳定,如果损害赔偿耗时过长,不仅赔偿效果不好,还会消磨投资者信心,影响市场形成明确预期,进而影响到证券市场的正常交易秩序。

五是如何合理发挥行政监管支持投资者赔偿救济的应有作用的必要性问题。由于证券欺诈类违法行为往往具有极强的专业性,在对损害赔偿责任进行认定时,除了要依靠司法机关对法律的理解适用,往往还需要证券监管机构根据市场惯例或者实践操作的情况,提供专业的判断和支持。因此,证券领域的损害赔偿制度,在内容上与监管机构的行政执法规范存在很强的关联性,有时甚至使用同样的认定标准。中国证券侵权司法中的前置程序安排,一定程度反映了行政权力介入民事赔偿的客观需要。境外市场实行的监管机关直接提起民事诉讼、监管机关在执法中通过设立公平基金实现对投资者的赔偿,都是这方面的有针对性的制度安排,需要引起我们的重视和关注。

综合以上,证券期货投资者的损害赔偿制度具有不同于一般民事损害赔偿的特殊问题。要充分保障证券期货市场投资者,尤其是中小投资者的求偿权,就要在一般的民商事和民事诉讼法律规则基础上,体系化的构建出一整套符合证券期货市场特殊性的制度规则,这是摆在中国市场的制度建设者和监管者面前的重要任务,为此,需要下大力气做好以下几个方面的工作:

一是进一步完善证券期货市场基础法律制度。实现中小投资者的损害赔偿救济,有赖于市场参与主体权利义务规范和责任配置、归责原则等基础法律制度的不断完善。中国立法机关已经启动证券法、期货法、私募基金管理条例、上市公司管理条例等多部证券期货领域的法律、行政法规的制定或修改工作,有关方面也在研究推动公司法、刑法的修改工作。据我们了解,证券法修改中考虑对投资者保护制度作出专章规定,这是中国市场投资者保护制度的重大改革,我们期待相关立法工作,能够早见成果。

二是进一步完善证券侵权民事赔偿诉讼制度。十几年前,中国最高法院专门制定了虚假陈述民事赔偿司法解释,法院的审判实践已经积累了丰富的经验。同时,内幕交易和操纵市场民事赔偿案件也有不少个案的探索。我们期待在证券期货民事赔偿制度完善方面能够取得新的进展。在这方面,中国证监会非常愿意配合中国最高法院做好相关工作。

三是进一步完善证券期货纠纷多元化解机制。在普通民事诉讼路径之外,调解方式具有程序简便、协商灵活、及时了结的明显优势。在这方面,中国的最高法院和中国证监会,通过专门的规则制度,建立了证券期货纠纷多元化解机制。中国证监会愿意在这方面付出更多努力,在调解的组织方式、调解专员的选任、调解的专门程序以及调解协议的效力认同和保障方面,积极探索,争取让调解方式能够成为解决赔偿问题时的重要选择。

四是进一步推进公益机构支持诉讼工作。2016年,经中国证监会批准,由公益机构中小投资者服务中心开展证券支持诉讼工作,接受中小投资者委托,免费委派工作人员或者证券公益律师担任诉讼代理人,支持权益受损的中小投资者依法诉讼维权。截至目前,中小投资者服务中心已提起5起支持诉讼案件,投资者、市场和社会各方面给予高度评价,这方面工作拓展空间很大,要下决心进一步完善配套制度,健全工作机制,不断拓展代理案件类型,为中小投资者寻求法律救济提供实实在在的帮助和支持。

五是进一步发挥行政和解制度的作用。2014年,经国务院批准,中国证监会制定了《行政和解试点实施办法》,这是在行政执法工作中投资者实现权利救济的重要方式和途径。根据行政和解制度,中国证监会可以在监管执法的过程中,根据涉嫌违法违规行为人的申请,与其进行协商并达成和解协议。涉嫌违法违规行为人根据和解协议缴纳的和解金,专门用于对受害投资者进行补偿,这项工作需要我们在工作中努力实践、积累经验。

七是探索建立证券期货诉讼示范判决机制。对具有群体性特征的证券期货侵权诉讼案件,可以参考借鉴有关示范诉讼的制度做法,探索研究建立示范判决机制,按照“类似案件类似处理”的原则,解决好由于投资者人数众多带来的多头起诉、重复审理的问题。

另外,我们也将深入研究境外市场在个案处理上的其他经验做法,包括责令回购股权、通过公平基金赔偿投资者等,探索我国市场建立相关制度的可行性。

女士们、先生们、朋友们!中国资本市场的投资者权益损害赔偿制度正处在积极探索和不断完善的过程之中,我们特别希望能够充分借鉴吸收境外市场的做法和经验,立足中国的国情进行制度设计,解决好中国市场中小投资者权益救济的特殊难题。同时,也希望这方面的工作能得到社会各方面的充分理解和大力支持,共同为保护好中国的中小投资者,为实现资本市场的公正、有效和透明运行作出应有的努力。

预祝本次研讨会取得圆满成功!谢谢大家!