从《民法总则》与《证券法》看证券投资者权益保护民事法律制度的完善

—程合红主任在2017年国际证券投资者保护研讨会上的发言

2017年8月30日 北京


要讨论当前中国证券市场投资者权益保护制度的完善问题,有两项重要立法活动是我们所必须重视与了解的:一是《民法总则》的制定;二是《证券法》的修改。其中,《民法总则》于今年3月15日通过,并将自2017年10月1日起施行;《证券法》制定于1998年,在经过2005年第一次大的修改后,目前正在进行第二次大的修改,并已于今年四月由全国人大常委会进行了二读审议。可以说,《民法总则》是调整所有民事法律关系的基本法,是包括证券投资者在内的民事主体权利保护的基础;《证券法》则是专门调整证券市场领域民事法律关系,保护证券投资者权益的民事特别法。《民法总则》的制定出台,既直接加强了对证券投资者权益的保护,又为在《证券法》中对证券市场投资者权益保护做出特别的民事法律规定,提供了重要的法律依据。下面,我想从四个方面谈谈证券投资者权益保护制度的完善。

一、《民法总则》进一步明确了证券投资者的权益

《民法总则》是在1986年《民法通则》等民事法律制度基础上的完善。《民法通则》曾被誉为中国的“民事权利宣言书”,第一次比较系统地规定了自然人、法人的财产权、人身权等民事权利。《民法总则》继续沿袭了《民法通则》这种对民事权利进行保护的精神,对包括证券投资者在内的自然人、法人的民事权利做了进一步明确。主要有以下几个方面:

一是明确了股权和其他投资性权利。《民法总则》第一百二十五条规定:“民事主体依法享有股权和其他投资性权利”,首次在民事法律中明确了其他投资性权利的类别,对于未来证券市场发展创新中,新涌现的以其他投资性权利为内涵的证券产品及相关活动的保护规范,提供了法律依据。

二是明确了对投资者权益进行特别保护的法律依据。《民法总则》第一百二十八条规定:“法律对未成年人、老年人、残疾人、妇女、消费者等的民事权利保护有特别规定的,依照其规定”。根据该规定,证券投资者同时作为证券市场的金融消费者,其在民事权利方面所应受到的法律保护,除了《民法总则》之外,还可以在《证券法》等法律中作出特别规定。

三是明确了对投资者权益保护的广泛性。《民法总则》第一百二十六条规定:“民事主体享有法律规定的其他民事权利和利益”。该条是兜底性民事规定,按照这一规定,一方面,未来在市场改革创新中新形成其他民事权利类型,即便《民法总则》未规定,如果其他法律做了规定,同样可以受到保护;另一方面,该条将证券投资者所享有的一些不能构成权利的正当利益明确作为保护对象,基于这一规定,证券市场对证券投资者的保护范围将进一步扩展,一些在市场改革创新中形成的投资者应当享有的正当利益的法律效力将得到认可。

二、《民法总则》进一步加强了对投资者权益损害的防范

医学界和法学界有一条共同尊崇的原则,即“事先的防范强于事后的救治”。《民法总则》体现了这一法律精神,做了相应规定。

一是进一步强调了不得滥用民事权利的原则。《民法总则》第一百三十二条规定:“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益”。由于证券市场的结构性特点,证券发行人、上市公司与投资者之间,上市公司大股东与小股东之间,证券投资者与证券经营机构等中介机构之间,在经济实力、持股比例、信息获取能力、抗风险能力和市场经验等方面存在着很大的差别,广大中小投资者往往处于弱势地位。这就要求那些居于强势地位的主体,在行使权利时,必须避免滥用自身权利,以免损害其他投资者,尤其是广大中小投资者的合法权益。

二是严格限制默示同意行为。一般而言,一个人的内心意思应当明确表示出来,才能为他人所知悉。但在实践中也存在以沉默的方式表达个人意思的情况。证券市场中,在涉及股东行使权利的情况下,有的上市公司在并购重组方案以及公司章程中,将股东的默示视为同意,要求反对必须以明示的方式作出。这种做法在实践中曾引起很大争议,甚至酿成诉讼。这次《民法总则》第一百四十条有针对性的作出规定:“行为人可以明示或者默示作出意思表示。沉默只有在有法律规定、当事人约定或者符合当事人之间的交易习惯时,才可以视为意思表示”。根据该条规定,沉默的意思表示是一种例外情况,有严格的要件,即必须先有法律规定、当事人的约定或符合交易习惯,才能采取默示同意的做法。在今后证券市场活动中,如再采用“默示同意,明示反对”的做法,就要接受该条的规范,符合相应的条件,不得任意行之,以更好地保护广大中小投资者合法权益。

三是明确了上市公司公告的法律性质和解释规则信息披露制度是证券市场最基本的制度之一,也是投资者权益保护最为核心的制度之一。信息披露的主要方式是公告。由于公告往往是由发行人、上市公司等单方做出的,所以在实践中,有人就认为公告可以再单方地随时撤回或者进行修改,对公告的严肃性、公告的法律效力认识不足。对此,《民法总则》第一百三十九条规定:“以公告方式作出的意思表示,公告发布时生效”,确认了公告行为的法律性质,明确了公告生效的时点。也就是说,公告一经发布即生效,产生法律拘束力,不得任意撤回、修改。同时,第一百四十二条还规定了对公告等民事法律行为的解释准则,即“有相对人的意思表示的解释,应当按照所使用的词句,结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则,确定意思表示的含义;无相对人的意思表示的解释,不能完全拘泥于所使用的词句,而应当结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则,确定行为人的真实意思”。根据该条规定,公告发布方也不得对自己单方发布的公告进行任意解释,特别是不能就自己单方拟订的文字、词句做有利于自己而不利于广大公众投资者的解释。

三、《民法总则》进一步强化了对证券投资者的损害救济

法律上有句名言:“没有救济,便没有权利(Remedy Precedes Rights)”。《民法总则》进一步强化了对民事权益受到损害的法律救济。

一是确认了连带责任约定的法律效力《民法总则》第一百七十八条规定:“二人以上依法承担连带责任的,权利人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任”,“连带责任,由法律规定或者当事人约定”。在证券市场中,有许多针对投资者的连带责任承诺。譬如,上市公司董事、监事、高级管理人员等在信息披露的公告中,向投资者承诺,如果信息披露有误,将承担连带责任。对于这些有关连带责任的承诺,本质上是与投资者之间的约定,按照《民法总则》的规定,即应产生法律效力。同时,该条有关连带赔偿责任的规定,也为欺诈发行案件处理中保荐人等部分责任主体先行向受损投资者主动赔付制度的推出,奠定了法律基础。

二是确立了惩罚性赔偿制度。我国的民事损害赔偿制度以补偿性为原则,以惩罚性为例外。现行《证券法》也遵循了这一原则,没有规定专门的惩罚性赔偿制度。但从证券市场的实际情况来看,通过惩罚性赔偿的方式对违法行为人进行惩戒,有利于震慑市场违法违规行为,提高违法成本,保护投资者权益。《民法总则》第一百七十九条第二款规定:“法律规定惩罚性赔偿的,依照其规定”,这是中国民事基础法律第一次出现惩罚性赔偿制度的规定,意义重大。按照该规定,其他法律就可以规定惩罚性赔偿制度,从而为证券市场引入惩罚性赔偿制度提供了法律依据。

三是进一步强调民事责任的优先性。证券市场的违法行为,往往会同时侵害社会公共利益和特定投资者的民事合法权益,因此,相应的有关违法行为人在承担行政责任、刑事责任的同时,还要承担民事责任。《民法总则》第一百八十七条规定:“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的,承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任;民事主体的财产不足以支付的,优先用于承担民事责任”,从民事基本法律的层面,对民事责任的优先性做了进一步的强调。

四、在《证券法》修订中进一步完善投资者权益保护制度

目前,《证券法》修订草案设立了专章规定投资者保护制度。在后续的修改完善中,建议根据《民法总则》的规定,进一步充实有关证券市场民事权益的法律规定,使《证券法》不但是一部专门的证券市场监督管理法,还是一部证券市场民事特别法,并成为一部综合性的证券市场投资者权益保护法。

一是在《民法总则》的原则性规定基础上,进一步丰富和细化投资者权益的形式与内涵。

二是对证券市场一些特殊的民事法律行为作出专门规定。

三是进一步明确证券市场民事损害赔偿的行为认定标准、特殊举证规则、特殊的赔偿范围等制度规定。

四是对证券投资者权利行使与救济的特殊机制做出专门安排。

五是在证券市场引入惩罚性赔偿金制度。

六是完善证券投资者保护基金制度,探索建立证券违法行政处罚罚款直接上交投资者保护基金,专项管理、专门用于投资者损害赔偿的法律制度。